چکیده فصل هفتم کتاب بودجه ریزی در ایران
ساعت ۱۱:۱۸ ‎ق.ظ روز ۱۳٩٠/٩/۱۱   کلمات کلیدی:

مقدمه:

ساختار بودجه‌ریزی در ایران دارای مشکلات و ایرادات اساسی است روند تهیه، تدوین و تصویب و اجرای آن بسیار طولانی می‌دانند فرآیندی که در پس هر کدام از آن ها باید شاهد تغییراتی اساسی در مبنای اولیه آن بود.

سرانجام آنچه که از این روند و پس از تصویب بیرون بیاید، آن چیزی نیست که کارشناسان پس از ماه‌ها بررسی کارشناسی آن را نوشته بودند بودجه‌بندی فرآیندی مستمر است که ارکان و عناصر آن در بیشتر کشورها تقریباً با یکدیگر شباهت دارند این وجه تشابه مراحل اساسی بودجه از تهیه و تنظیم تا اجرای آن است، روش هایی که در این مراحل اعمال می‌شود به لحاظ هدف یکی بوده ولی کیفیت به کارگرفتن آن ها ممکن است کم و بیش فرق کند دولت ‌ها عموماً برای تنظیم بودجه نخست برآوردهای درآمد و هزینه را برای دوره آینده پیش‌بینی می‌کنند سپس از مجموع این برآوردها و تطبیق آن با اطلاعات و مفروضات جمع‌آوری شده بودجه پیشنهادی را تهیه و تنظیم می‌کنند و پس از تصویب مراجع صلاحیت‌دار برای اجرا آماده می‌کنند آن ها روش ها و تدابیر لازم را برای حسن اجرای بودجه به کار می‌بندند و عمل نظارت به صورت بررسی نتیجه عملیات انجام می‌گیرد تا به این وسیله از برخورد مسائل و بروز مشکلات جلوگیری شود.

اما برش های اطلاعاتی و مبانی مقرراتی بودجه به دنبال طرح دو موضوع مهم است.

1- بازشناسی و سنجش قالب‌های مورد استفاده برای تعریف و مبادله تقسیم‌های بودجه‌ای

2- امنیت و اطمینان خاطر از وجود هماهنگی و انسجام قالب‌های اطلاعاتی برای تشکل یک مجموعه منظم

این موضوع یعنی نارسائی‌های موجود و در برش اطلاعاتی یا مبانی قانونی مورد استفاده در ایران در مواردی منشأ تاریخی دارد و در موارد دیگر به مقررات شیوه‌های کار اداری و ساختار مدیریتی و تصمیم‌گیری کشور بازمی‌گردد.

در سالهای پیش از 1376 مبالغ مربوط به مالیات و سود سهام پرداختی شرکتهای دولتی مصداق محاسبات مضاعف قرار می‌گرفت اما بدلیل اینکه پرداخت های مزبور مربوط به بودجه سال قبل است و در بودجه سال جاری تأثیری ندارد از محاسبه حذف شد.

طبقه‌بندی های بودجه‌ای:

در یک نگاه و تعریف ساده بودجه‌ریزی را چنین تعریف می‌کنیم: فهرستی از درآمدها و هزینه‌های دستگاه‌های مختلف بخش عمومی است. این فهرست که صورت رسمی و قانونی پیدا می‌کند به لحاظ اداری، حقوقی، مالی و اجرائی دارای کاربردهای مختلف است کاربردهای مزبور فرآیند تهیه و تنظیم بودجه را به ابزار سیاست‌گذاری‌های اقتصادی تنظیم مسئولیت‌های مالی و محاسباتی و بالاخره اداره امور اجرائی و مدیریت مبدل می‌کند. بودجه‌ریزی فرآیندی سیاسی است که تهیه یک سند عملیاتی از مجموعه تصمیم‌های مدیریت بخش عمومی را برعهده می‌گیرد تا نحوه توزیع اعتبارات زمان‌بندی عملیات و حدود و ماهیت نتایج مورد انتظار مشخص شود طبقه‌بندی عملیاتی بودجه که در پی تجزیه و گروه‌بندی وظایف و مأموریت‌های دولت و هم‌آوری گروه‌های وظایف متجانس و مشابه برای تسهیل ارزیابی دستآوردهای مدیریت‌های اجرایی است سبب می‌شود که بودجه‌ریزی در جهت روشن کردن هدف های هزینه‌ای و تجهیز منابع برای تحقق آن ها حرکت می‌کند و اندازه‌گیری هزینه- فایده یا قیمت تمام شده محصول را جایگزین هدف های دیرین حفاظت از ساختار تشکیلاتی و سازمانی دولت کند.

 هریک از طبقه‌بندی‌های یاد شده مبنائی برای ساختار اطلاعاتی سند بودجه است و در عین حال میزان اهمیت و تأکید بر آن ها معرف ویژگی‌های سازمان اجرائی و نظام مدیریتی بخش عمومی است.

در حال حاضر سند بودجه دارای دو گروه اساسی و مستقل درآمدها و هزینه‌های کشور است که هر کدام در طبقه‌بندی‌های مخصوص به خود قید می‌شود. طبقه‌بندی‌های معمول در گروه درآمدها فاقد تعریف‌های مشخص و قطعی است و در نتیجه این امکان وجود دارد که اقلام درآمدی با ماهیت‌های مشابه زیرفصل های مختلف منظور شود.

در طبقه‌بندی‌های بودجه‌ای نمونه‌های دیگری را می‌توان بیان کرد:

 الف) در فصل های مربوط به اداره امور عمومی کشور، امور قضائی، ثبتی و موقوفات طی سالهای 81-79 برنامه‌ای تحت عنوان اطلاع‌رسانی انفورماتیک ایجاد شد در حالی که در فصل آمار و خدمات عمومی وقت نیز برنامه‌ای تحت عنوان انفورماتیک موجود است.

ب) در فصل حفظ نظم و امنیت کشور برنامه‌هائی با عنوان‌های تأمین سوخت حرارتی، آب و برق و مخابرات وجود دارد که محتوای آن بطور معمول در طبقه‌بندی مواد هزینه منظور می‌شود.

ج) در فصل اداره امور مالی دو برنامه با عنوان‌های وصول درآمدهای دولت و وصول مالیات های غیرمستقیم وجود دارد که برنامه اخیر می‌تواند جزئی از برنامه نخست باشد.

د) در فصل اطلاعات و ارتباطات جمعی و در فصل تربیت بدنی امور جوانان برنامه‌های تحقیقاتی منظور شده است در حالیکه در طبقه‌بندی‌های بودجه‌ای فصل معینی تحت عنوان «تحقیقات» برای تمرکز برنامه‌های تحقیقاتی موجود است.

نکته اساسی و مهم دیگر اینکه تنظیم اعتبارات بودجه‌ای در قالب طبقه‌بندی‌های هزینه‌ای به دستگاه‌های اجرائی ملی اختصاص دارد زیرا باتوجه به تنظیم استانی بودجه تعدادی از دستگاه‌ها و طرح‌ها و نیز این قاعده که اعتبارات استانی به صورت کلی و در سرجمع اعتبارات فصل‌ها تنظیم می‌شود. در عمل اهمیت طبقه‌بندی‌های اعتبارات هزینه‌ای بودجه از بین می‌رود.

سند بودجه:

سند بودجه برای طرح و انتقال اطلاعات به حوزه‌های تصمیم‌گیری اجرائی مالی و مدیریتی دستگاه‌های بخش عمومی مورد استفاده قرار می‌گیرد که برای بررسی و رأی تصمیم‌گیری به قانونگذار پیشنهاد می‌شود به بخش‌های اساسی می‌پردازد .

به مقدمه، متن و اسناد ضمیمه (در توجیه علل و اسباب) عناوین و ارقام می‌پردازد. تهیه و تنظیم سند بودجه در مسئولیت قوه مجریه است تهیه و پیشنهاد سند بودجه را می‌توان نخستین مرحله از مراحل سه‌گانه فرآیند بودجه‌ی ای کشور دانست.

پس از انقلاب شکوهمند اسلامی به موجب اصل 52 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بودجه سالانه کل کشور باید به ترتیبی که در قانون مشخص می‌شود از طرف دولت تهیه و برای بررسی به قانون‌گذار پیشنهاد شود. (مجلس شورای اسلامی)

همان طور که اشاره شد در بودجه‌ریزی ایران احکام قانونی و مقررات اداری جامع و روشنی در مورد سند بودجه وجود ندارد و این نارسائی- دستیابی به چارچوب مناسب و لازم الرعایه برای این منظور را ناممکن کرده است.

طرح‌های عمرانی:

پیش‌بینی‌های قانون و رویه‌های معمول برای گزینش و تصویب طرح‌های عمرانی در فرآیند بودجه‌ای کشور مبهم و نارسا است. طرح عمرانی در تعریف قانونی خود متضمن انجام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی یا اجتماعی و دارای مشخصات مالی، زمان‌بندی اجرا نحوه بهره‌برداری و ارتباط روشن با هدف های برنامه عمرانی است. برخی کارشناسان تصویب پیوست طرح‌های عمرانی سند بودجه توسط قانونگذار را مترادف با تصویب طرح های مزبور می‌دانند در حالیکه اطلاعات پیوست یاد شده محدود به وجوه کلی طرح ها همچون عنوان، نام دستگاه اجرائی یا نیازهای اعتباری است و مشخصات اجرائی و انطباق آن با هدف‌های برنامه و نیز ویژگی‌های دیگری نظیر مبانی برآوردهای مالی  زمانی چگونگی روش اجراء انتخاب فناوری و مسائل مربوط به بهره‌برداری همچنان بدون تصویب مرجع قانونی مشخصی تعیین یا اصلاح می‌شود.

چگونگی تشخیص انتخاب یا تفکیک و ادغام طرح های عمرانی هم منشا تصمیم گیری های متفاوت و بروز نا بسامانی های احرایی دربودجه است چنانچه طبقه بندی معمولی کشور های مختلف را در نظر بگیریم زیر بخش ها یا برنامه های ذیل فصل های مربوط به هر یک از امور به پروژ های مشخص و تعریف شده تفکیک می شود در چهارچوب این طبقه بندی ها طرح یا فعالیت سطح شناخته شده ای از طبقه بندی عملیاتی و اقتصادی نیست بلکه قالب هایی با محتوای تشکیلاتی و مدیریتی محسوب می شود.

موافقتنامه ها :  

در حال حاضر موافقتنامه های طرح‌های عمرانی دارای مجموعه ای از اطلاعات کلی درباره  شرح عملیات و مشخصات طرح‌ها ، تعداد و عناوین پروژه های مربوط و چگونگی توزیع اعتبارات در میان آنها و نیز عوامل و اجزای هزینه هاست.

اما به دلیل فقدان مطالعات توجیهی و فنی مصوب در اغلب موارد و همچنین در نبود پیوند تعریف شده ای بین طرح ها و موافقت نامه های عمرانی مفاد موافقت‌نامه‌های تبادل شده در معرض اصلاح یا دگرگونی‌های مستمر قرار دارد.

تنظیم و مبادله موافقتنامه پس از تامین پیش نیاز های یاد شده مبدل به یک دستورالعمل اجرایی دز چهارچوب قوانین و مقررات بودجه سال خواهد شد که تسهیل کننده مرحله تشخیص هزینه ، تعیین اولویت های عملیاتی ، و زمینه ساز برای برنامه های نظارتی است.

هر چند در سال های اخیر در مورد اهمیت نقش موافقت‌نامه‌ها تاکید بیشتری به عمل آمده است و انجام هر نوع هزینه بدون مبادله موافقت‌نامه با سازمان مدیریت و برنامه ریزی خلاف قانون شناخته می شود هنوز جایگاه حقوقی و ماموریت اصلی موافقتنامه ها در فرآیند بودجه ای کشور شناخته شده نیست.

عده ای مفاد موافقت نامه ها را مترادف با طراحی های عمرانی گرفته اند و عده ای آن ها را به عنوان مبنائی برای سازماندهی عملیات اجرائی سالانه و تمهید مقدمات برنامه های نظارتی می شناسند.

در قوانین اول و دوم و سوم توسعه مفاد تبصره های 34 و 5 و ماده 61 بر ضرورت انجام مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی پیش از مبادله موافقت نامه تاکید می کند. در عین حال نحوه تامین هزینه های مربوط به این مرحله مسکوت مانده است.

دستگاه های اجرائی:

محور اصلی و اساسی مذاکرات و تصمیم گیری ها در مسأنله بررسی بودجه دستگاههای اجرائی است مواد 2 و 3 و 4 و 5 قانون محاسبات عمومی کشور دستگاههای اجرایی را در چهار گروه اصلی طبقه بندی کرده است وزارت خانه ها، موسسات دولتی، شرکت های دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی عنوان های گروه چهارگانه مزبور است.

موسسات انتفاعی وابسته به دولت در این طبقه بندی قرار نمی گیرند ولی بانک ها به عنوان شرکت های دولتی حضور می یابند کلیه دستگاههائی را که در جدول های قانون بودجه دارای پیش بینی اعتباری بوده و ماهیت آن ها با تعاریف قانون محاسبات عمومی مطابقت داشته باشد نهاد عمومی غیر دولتی می شناسند مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام دادگاه ویژه روحانیت خود مشمول حکم اخیر و نهاد عمومی غیر دولتی شناخته می شوند.

مهم:

سرانجام چنانچه اشاره شد در قوانین بودجه ردیف هائی منظور می شود که در عین وابستگی به دستگاههای اجرائی دیگر دارای کارکردهای بودجه ای مستقل اند به عنوان مثال:

نهاد محترم ریاست جمهوری اسلامی ایران

مصلای بزرگ امام خمینی رضوان الله تعالی علیه

 مجمع تشخیص مصلحت نظام

مرکز تحقیقات استراژیک

بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی

سازمان امور جانبازان وزارت امور اقتصاد و دارائی

پژوهشکده اقتصادی وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح

نیروی هوائی ارتش جمهوری اسلامی ایران

وزارت کار و امور اجتماعی

صندوق فرض الحسنه حمایت از فرصت های شغلی

وزرات علوم تحقیقات و فناوری

مرکز ملی اقیانوس شناسی

مجلس شورای اسلامی

کتابخانه و مراکز اسناد و ردیف های بسیاری از این قبیل در قوانین بودجه سالانه قابل مشاهده است. حتی ردیف های دیگری نیز وجود دارد که در ارتباط با واحدهای مدیریتی مشخص نیست.

فقدان تعریف دقیق و موازین تشخیص صلاحیت حقوقی و اداری دستگاههای اجرائی برای حضور در فرایند بودجه ای و پاسخ گوئی به مسئولیت های محاسباتی سبب بروز آشفتگی در ساختار مالی و اقتدار سیاسی- نظارتی و در نتیجه گستردگی سازمان مدیریت و تشکیلات دولت ورود به عرصه های مدیریتی و غیر شفاف و افزایش هزینه های پشتیبانی وظائف بخش عمومی شده است.

 

 

بخش درآمدها و هزینه ها:

پیش بینی و تصویب منابع مالی در بودجه جواز قانونی وصول آن تلقی نمی شود به موجب ماده 37 قانون محاسبات عمومی کشور هر درآمدی مستلزم کسب مجوز قانونی است از این رو متن ماده واحد 5 بودجه فقط به دولت اجازه می دهد که مجموعه درآمدهای ویژه ای را وصول کند و آن را به مجموعه مصارف معینی برساند.

در قسمت هزینه های بودجه تعارض بین قوانین موجود در مرحله نخست اهمیت قرار دارد ، متن ماده واحده بودجه های سالانه به دولت (دستگاه های اجرایی ) اجازه می دهد که اعتبارات را برمبنای تخصیص ، تعهد و پرداخت نماید.

هنگام تنظیم لایحه بودجه بررسی اعتبارات جاری بر مبنای سازمان و تشکیلات اجرایی و پرسنلی دستگاه ها صورت می گید و در این مرحله بین اعتبارات مورد بررسی و وظایف قانونی دستگاه ارتیاط مستقیم برقرار نمی شود.

سرانجام اعتباراتی که در بودجه سال های اخیر تحت عنوان وجوه اداره شده منظور شده دارای هدف اصلی زمینه سازی برای سرمایه گذاری های بخش خصوصی و ایجاد اشتغال بوده است.

در آمدهای اختصاصی :

در بودجه سالانه در آمد ها و به تبع آن هزینه هایی تحت عنوان درآمد اختصاصی پیش بینی و منظور می شود که به موجب قانون درآمد اختصاصی طبق تعریف قانون محاسبات عمومی کشور ماده 14 درآمدی است که به موجب قانون برای مصرف خاص در بودجه منظور می شود. این نوع درآمدها به دلیل نبود تعریف مشخص برای تخصیص به مصرف هزینه های جاری و سرمایه گذاری می رسد.

 تخصیص اعتبارات:

دستیابی دستگاههای اجرائی به منابع مالی مصوب از طریق تخصیص تدریجی اعتبارات است با استفاده از مراحل مختلف تخصیص اعتبار است که قسمتی از منابع مصوب برای انجام هزینه های مورد نظر در اختیار دستگاهها قرار می گیرد.

مدیریت های اجرائی:

نتیجه تصمیم گیری های اداری فنی و اجرائی بر یکدیگر از طریق فرآیند بودجه ای کشور قابل تعقیب نیست اما پیامدهای مالی تصمیم های مزبور دارای اهمیت بسیار است.

پیامدهای مزبور در برخی موارد سبب می شود که تصمیم های اتخاذ شده هزینه های جانبی را بر دولت تحمیل و صحت نا مستقیم پیش بینی های بودجه ای دستگاههای اجرائی را متزلزل کند.

عملیات اجرائی طرح های عمرانی معمولاً به یکی از دو شیوه عقد قرارداد با پیمانکاران یا امانی صورت می گیرد.

توجیه اصلی و اساسی در اجرای امانی طرح ها رعایت صرفه و صلاح دولت در انجام هزینه ها است از این رو تصمیم گیری در مورد اجرای امانی عملیات باید مبتنی بر    شاخص های روشنی از چگونگی اجرای عملیات و هزینه های آن باشد.

قانون محاسبات عمومی کشور اجازه می دهد که وصول درآمدهای اختصاصی یا انجام هزینه های جاری در دو دستگاه هائی مانند شرکت های دولتی یا نهادهای عمومی غیر دولتی که دارای مقررات خاص هستند بر اساس همان قوانین و مقررات انجام شود. لیکن اعتبارات کلیه طرح های عمرانی اعم از آن که دستگاه اجرائی آن شرکت دولتی یا نهاد عمومی غیردولتی باشد باید طبق مقررات و قوانین عمومی دولت هزینه شود.

از سوی دیگر اجرای طرح های عمرانی انتفاعی به طور معمول برعهده شرکتهای دولتی است اعتبارات اختصاص یافته به این گونه طرح ها به موجب قانون برنامه و بودجه بصورت وام است که باید پس از خاتمه طرح به خزانه برگشت داده شود.